最高法院案例 ：房屋被征收后“土地用于商业开发”，能否据此否定征收的公益目的？

【裁判要点】

在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6972-6976、6978-6979、

6981-6984号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张荔。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）周维昌。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷远华。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）文智丽。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴仁贵。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）符海清。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘敏。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）包普安。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张雄。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩亚英。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李洪杰。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市美兰区人民政府。住所地：海口市美兰区振兴路8号。

法定代表人冯琳，区长。

委托代理人吴玉琼，该区司法局工作人员。

委托代理人黄运政，海南海地律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海口市人民政府。住所地：海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。

法定代表人倪强，市长。

委托代理人曾子珊，该市法制局工作人员。

委托代理人郑雯，该府法律顾问。

再审申请人张荔、周维昌、雷远华、文智丽、吴仁贵、符海清、刘敏、包普安、张雄、韩亚英、李洪杰因诉被申请人海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）、海口市人民政府（以下简称海口市政府）房屋征收决定等十一案，不服海南省高级人民法院于2017年3月22日作出的（2017）琼行终53号、57号、56号、49号、73号、45号、78号、76号、51号、71号、48号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月5日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年9月14日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人符海清，被申请人美兰区政府的委托代理人吴玉琼、黄运政，海口市政府的委托代理人曾子珊、郑雯，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

2015年7月10日，海口市政府办公厅印发《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》，将下洋瓦灶片区列为2015年棚改启动项目之一。2015年8月29日，美兰区住建局在《海口晚报》刊登《关于下洋、瓦灶、龙岐片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收调查的通告》，在通告中明确了调查项目名称、调查单位、调查登记范围、调查要求、登记地址等有关事项。2015年9月6日，美兰区住建局发出《关于召开选定海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目房地产价格评估机构会议的通告》，通告召开选定改造项目房地产价格评估机构会议的时间、地点、会议内容及注意事项等。2015年9月7日美兰区住建局召开由被征收人代表，美兰区房屋征收部门、美兰区棚改指挥部、蓝天街道办参加的会议，根据会议投票结果，海南首立房地产估价有限公司被选定为美兰区下洋瓦灶片区改造项目房地产价格评估机构。之后，海南首立房地产估价有限公司出具了琼首估（房）字（2015）第59号《房地产（基准价）估价报告》。海口市房屋拆迁与估价协会专家委员会接受海口市房屋征收局的委托，聘请专家组成专家组，对上述《房地产（基准价）估价报告》进行评审，并于2015年10月23日作出海估协审字[2015]030号《“海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物〈房地产（基准价）估价报告〉专家评审意见书》，对该估价报告提出调整修改意见。海南首立房地产估价有限公司根据专家评审意见对估价报告进行调整修改后，海口市房屋拆迁与估价协会专家委员会再次接受海口市房屋征收局的委托，聘请专家组成专家组对修改后的估价报告进行评审，并于2015年11月25日作出海估协审字（2015）030-1号《“海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目”征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物〈房地产（基准价）估价报告〉专家评审意见书》，同意通过该估价项目的评审。2015年10月8日，美兰区政府发布《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案（征求意见稿）》，征求广大公众意见，并告知提出意见和建议的途径及接收意见和建议的部门、联系方式等。之后，美兰区政府作出《关于〈海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿安置方案〉征求意见情况及修改情况的说明》，并在被征收片区内进行公示。2015年10月9日，美兰区住建局向××委维护稳定工作领导办公室作出《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险评估报告》，对项目改造房屋征收风险综合评价：“美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目社会稳定风险程度可定为低风险，但有可能发生少数居民群众因不满补偿标准而出现的矛盾冲突”。2015年12月9日，海口市发改委作出海发改金融函（2015）1672号《关于同意海口市下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目立项的复函》，函复美兰区政府同意建设海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目。2015年12月8日，美兰区政府召开六届第70次常务会议，会议原则通过《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》，同意发布《海口市美兰区人民政府关于下洋瓦灶片区建设项目房屋征收的决定》。2015年12月10日，美兰区政府作出公告，向社会公布海美府（2015）30号《关于下洋瓦灶片区建设项目房屋征收的决定》（以下简称30号征收决定）及《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》。30号征收决定明确了征收范围、房屋征收部门、征收补偿标准、签约期限，并告知被征收人如不服决定，可自公告之日起60日内依法向海口市政府申请行政复议，或在公告之日起6个月内依法向人民法院提起诉讼。2015年12月12日，美兰区政府作出《关于公示下洋瓦灶片区改造项目被征收人分户初步评估结果的通告》，将被征收人分户初步评估报告结果予以公示，并告知被征收人如对评估结果有异议，可以在10日内提出。申请人房屋在涉案征收范围内。2016年1月11日，包括申请人在内的静仙苑小区199名被征收人申请行政复议，请求撤销30号征收决定。2016年2月29日，海口市政府作出海府行复决（2016）6号行政复议决定（以下简称6号复议决定），维持30号征收决定。2016年3月3日，海口市政府送达复议决定。申请人遂提起行政诉讼，请求撤销6号复议决定和30号征收决定。

海口市中级人民法院（2016）琼01行初49号、54号、53号、45号、83号、41号、220号、200号、47号、80号、44号行政判决认为,美兰区政府征收申请人的房屋，目的在进行下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形。美兰区政府征收涉案房屋，经过立项、发布房屋征收调查公告并开展调查活动、将征收范围内房屋调查结果向被征收人公布、组织被征收人投票推选评估机构、拟定征收补偿安置方案并公示征求意见、公布征求公众意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估并形成报告、召开政府常务会议讨论决定征收、公告征收决定等程序。因此，美兰区政府作出30号征收决定，并无不当。海口市政府作出6号复议决定予以维持30号征收决定，并无不妥。申请人所诉征收房屋的补偿问题，不属于本案审查征收决定的范畴，应另案处理。申请人的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回申请人的诉讼请求。申请人不服一审判决，提起上诉。

海南省高级人民法院（2017）琼行终53号、57号、56号、49号、73号、45号、78号、76号、51号、71号、48号行政判决认为,关于美兰区政府作出30号征收决定对静仙苑小区范围内的房屋实施征收是否符合公共利益需要的问题。申请人上诉认为静仙苑小区既不是棚户区（城中村），更不是危房集中、基础设施落后的小区，美兰区政府未提供证据证明征收该小区是基于公共利益的需要且符合城市规划。根据本案查明的事实，美兰区政府作出30号征收决定，是按海口市政府2015年7月10日作出的《海口市2015年棚户区（城中村）改造计划调整方案》[海府办（2015）175号]启动的棚户区（城中村）改造项目，目的是对下洋瓦灶片区进行旧城区改造，其行为符合《征补条例》第八条第（五）项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的征收情形，属公共利益的需要。尽管无证据证明静仙苑小区属危房集中、基础设施落后小区，但美兰区政府基于下洋瓦灶地段的旧城区整体改造的实际需要，将静仙苑小区纳入征收范围，亦不违反上述行政法规规定。关于美兰区政府作出30号征收决定的程序是否合法的问题。根据本案查明的事实，在30号征收决定作出之前，美兰区政府进行了项目立项、发布房屋征收调查公告并开展调查活动、向被征收人公布房屋调查结果、组织被征收人投票推选评估机构并对被征收房屋进行评估、拟定征收补偿安置方案并公示征求意见、公布征求公众意见情况和根据公众意见修改的情况、进行社会稳定风险评估并形成报告、召开政府常务会议讨论决定征收事项等相关工作及程序，在作出30号征收决定之后亦予公告。因此，美兰区政府作出30号征收决定，其程序符合《征补条例》第九条至第十五条的规定。关于美兰区政府作出30号征收决定适用法律是否正确的问题。申请人房屋所在静仙苑小区用地属国有土地，美兰区政府依据《征补条例》将其房屋予以征收，适用法律并无不当。申请人上诉认为美兰区政府适用《征补条例》征收下洋村、瓦灶村集体土地，属适用法律错误。然而，申请人并有没有举证证明下洋瓦灶片区的城中村土地属集体土地，其上诉理由无事实根据，不予支持。美兰区政府作出30号征收决定是基于下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造的公共利益需要，其程序符合法规规定，适用法律亦无不当。海口市政府作出6号复议决定予以维持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

申请人申请再审称：1.征收目的不清，没有具体的项目名称与征收理由，没有项目性质及相应的项目规划，无证据证明出于公共利益需要。2.征收范围不清，四至没有形成闭环，把不属于征收范围的海府二横路以南房屋拆除，附件1中的规划红线图没有标注街道名称及方向坐标；同在征收范围内的盛达集团大楼及泽丰花园未列为征收对象。3.征收房屋所述土地性质不清，涉征范围内的下洋村、瓦灶村的建设用地中有农村集体土地。4.征收补偿方案是征收决定的附件却严重违法，一审允许质证，判决时却以补偿另案处理带过，事实认定不清。5.没有证据证明美兰区政府在作出30号征收决定前征收补偿费用已足额到位。6.一、二审判决存在枉法裁判行为，美兰区政府、海口市政府提交的证据不合法，一、二审法院未经质证即予以采纳。请求撤销一、二审判决，撤销30号征收决定及6号复议决定，依法再审本案。

美兰区政府答辩称：该府作出30号征收决定严格按照法律规定的程序作出，应予维持。征收行为符合公共利益的要求，没有违反城市规划，被征收土地属城中村，原集体土地上居民早已村改居，土地性质变为国有土地。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回申请人的再审申请。

海口市政府答辩称：该府作出的复议决定程序合法，应予维持。请求驳回申请人的再审申请。

本院经审查认为，2015年12月10日，美兰区政府作出30号征收决定，对申请人房屋所在的下洋瓦灶片区棚户区改造项目范围内国有土地上的房屋实施房屋征收，目的是进行城中村及棚户区改造。该房屋征收系基于公共利益需要作出，并严格履行相关法定程序，符合《征补条例》及相关法律的规定。海口市政府作出6号复议决定，维持30号征收决定，程序合法，亦无不当之处。申请人的再审申请理由均不能成立，分述如下：

关于被征收区域是否属于危房集中、基础设施落后的旧城区，征收是否符合公共利益需要的问题

根据《征补条例》第八条第五项的规定，依据城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的，符合公共利益的目的。美兰区政府作出的房屋征收决定中涉及的“下洋瓦灶片区”，系海口市政府制定美兰区政府负责开展的棚户区（城中村）改造项目之一，根据美兰区第六届人民代表大会第七次会议批准的国民经济和社会发展计划实施。该项目是为了进一步改善群众居住条件，增强防灾减灾能力改善人民群众的居住条件，提升城市品位。棚户区是指城市和乡镇范围内适用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，基于棚户区改造的整体规划和建设实际需要，对部分建设年限短、不属于危旧房屋的建筑纳入改造和征收范围，并不违反法律规定。申请人主张其所在的静仙苑小区建设时间不长，不属于棚户区和危旧房屋。静仙苑小区位置在下洋瓦灶片区改造区域内，被纳入征收范围，是基于该片区旧城区整体改造的目的，故申请人的该项主张不能成立。申请人还主张改造范围内有商业开发项目，因此不是出于公共利益征收。本院认为，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。申请人的该项主张亦不能成立。

二、关于征收范围是否明确的问题

30号征收决定载明的征收范围为：东至美苑路、南至国兴大道、西至海府路、北至美祥路，并注明“以规划红线图为准，详见附件1”。但是美兰区政府公告的征收决定所附规划红线图过于简单，确实如申请人所称没有标注街道名称及方向坐标，仅从该图无法判断准确的征收范围。美兰区政府的公告存在瑕疵，确有不妥，应在今后工作中予以改进。美兰区政府在本院询问时提供了涉征土地准确的规划红线图，改造面积共403.09亩，涉拆总面积52.18万平方米，红线内的征收范围明确，与征收决定中的记载相一致。申请人称征收范围不明确的主张缺乏事实根据，本院不予采信。

三、关于美兰区政府作出房屋征收决定程序是否合法问题

根据《征补条例》第十条的规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，美兰区政府于2015年10月8日发布征收补偿安置方案（征求意见稿），征求意见及进行修改的情况在被征收片区内进行公示，最后形成征收补偿安置方案并与30号征收决定同时公布，符合上述规定。《征补条例》第十一条第二款规定的听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿方案的情况下才需要召开。美兰区政府提出大多数被征收人对征收补偿方案并无异议并签订了安置补偿协议，故未召开听证会，不违反相关规定。申请人对此提出异议，但并未提出充分证据予以反驳，对其异议本院不予支持。根据《征补条例》第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估，作出房屋征收决定后应当及时公告。原审业已查明，美兰区住建局于2015年10月9日进行了社会稳定风险评估。房屋征收决定作出当日，美兰区政府即进行了公告，程序符合规定。申请人关于30号征收决定作出程序违法的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。

四、关于被征收房屋所涉土地性质问题

《征补条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”也就是说，《征补条例》仅适用于国有土地上的房屋征收，如果属于集体土地上的房屋，原则上应当适用《中华人民共和国土地管理法》等有关集体土地征收的规定予以征收补偿安置。因此，涉案土地性质属于集体还是国有，直接关系到涉案征收决定适用法律、法规是否正确问题。本案中，申请人所在的静仙苑小区用地属国有建设用地，美兰区政府适用《征补条例》对该小区内房屋进行征收，适用法律正确。申请人主张涉征范围内的下洋村、瓦灶村的建设用地中有农村集体土地，但并未提交有效证据予以证明。美兰区政府称，涉案的下洋村及瓦灶村于2002年间已整体进行村改居，即由村民委员会改为居民委员会，该片区的居民已全部转为城市居民，该片区的土地也已转为国有土地。申请人的此项主张亦不能成立。

五、关于安置补偿资金是否足额到位的问题

《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。美兰区政府于2015年12月上报关于涉征片区改造项目征收补偿概算的函，并获海口市房屋征收局报海口市政府批准，2016年7月该项目房屋征收补偿的配套资金存入农业银行红城湖支行。申请人否认该项事实，但并未提供证据证明。根据本院询问了解的情况，该征收项目已经基本完成，绝大多数被征收人已经签订协议并进行安置补偿，该项事实也可以间接说明，安置补偿资金并不存在不足问题。

六、关于一审证据采信的问题

申请人主张，一审采信的证据涉嫌不合法不真实，主要包括：美兰区政府提交的《美兰区政府常务会议纪要》；美兰区住建局《关于召开选定海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目房地产价格评估机构会议的通告》、照片、会议签到表、投票统计结果通告、选定结果公示照片；海口市房屋拆迁与估价协会《海口市美兰区下洋瓦灶片区棚户区（城中村）改造项目征收范围内被征收的土地使用权、房屋（包括室内装修）、附属物<房地产（基准价）估价报告>专家评审意见书》。上述证据均系美兰区政府在一审中提交的证据材料，且经过庭审质证后作为证据采纳，申请人虽否定上述证据的真实性与合法性，但并未提供任何证据予以证明，本院对其该项主张不予采信。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。人民法院既要充分保护当事人诉权的行使，也要遵循诉讼经济原则，尽量减少当事人诉累。对于应当作为一案受理、合并审理的案件，不宜分案受理，使案件数量虚增。包括本案申请人在内的30余名静仙苑小区业主提起的行政诉讼，其诉讼请求均为撤销30号征收决定及6号复议决定，属于因同一行政行为发生的行政案件，应当合并审理。海口市中级人民法院本应依法合并审理，却分案受理进行处理，确属不当，本院予以指正。另外需要指出的是，张博博、刘洪丽、王素敏、王薛玉、王燕提起的诉讼请求中包括要求撤销6号复议决定，但是在海口市政府作出的6号复议决定中，复议申请人并不包括张博博、刘洪丽、王素敏、王薛玉、王燕，张博博、刘洪丽、王素敏、王薛玉、王燕的该项事实请求没有事实根据。一、二审未查清相关事实，即对该项诉讼请求作出驳回判决，确有不当，本院亦予以指正。

综上，申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回张荔、周维昌、雷远华、文智丽、吴仁贵、符海清、刘敏、包普安、张雄、韩亚英、李洪杰的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　司明灯

审判员　　龚　斌

二〇一七年九月二十二日

法官助理 牛延佳

书记员   余逸纯